区城中村改造助推城市更新提质调研报告
近期，*区政协组织区住房城乡建设局、市规划自然资源局*区分局、智都公司、新华街、花城街，围绕我区城中村改造进行了视察调研和专题协商。调研组采取实地考察、座谈了解等方式，实地察看了*村旧村改造项目、*村综合改造项目，并座谈了解项目推进情况，围绕我区城中村改造项目进行深入分析和交流，为推动*区城市更新提质，打造*北部增长极积极建言献策。现将有关工作情况报告如下：
一、*区城中村改造基本情况
2020年9月*区第*届委员会第*次全体会议审议通过《*区深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》，明确重点围绕*北站、*湖、空铁融合（平步大道沿线）和机场周边4个重点片区，稳步推进三年实施计划13条旧村庄改造工作、五年行动方案43条旧村改造（含上述13条）。*市规划和自然资源局编制了《*市城市更新专项规划（2021-2035年）（征求意见稿）》，已完成社会公众意见征询。
2021年，按照《*区深化城市更新工作推进高质量发展的工作方案》要求，大力推进18条城中村改造工作。其中，完成实施方案批复2个（横潭村河西社、田美村东南社），完成招商1个（三东村），完成数据调查并基本具备招商条件7个（杨一村、杨二村、广塘村、东镜村、东莞村、石塘村、新街村），启动基础数据调查4个（天和村、九湖村、大陵村、三华村），完成改造意愿表决3个（乐同村、军田村、大华村），开展改造意愿表决1个（联合村）。由于2021年底国家、省、市出台了在城市更新行动中防止大拆大建的有关政策，按照*市有关工作部署，我区目前正在全力推进横潭村河西社、田美村东南社2个已批旧村庄全面改造项目，以及列入《*市2022年城市更新项目年度计划》的三东村（含罗仙村八经济社）旧村全面改造、三华村综合改造项目，其他城中村列入前期研究工作项目。截至目前，横潭村河西社、田美村东南社正在加快推进施工建设，三东村（含罗仙村八经济社）旧村全面改造项目正推进片区策划方案报批，三华村正探索可持续的综合改造模式，编制片区策划方案，与有关企业洽谈项目合作事宜。
二、*区城中村改造存在的问题和瓶颈
经过深入实地调研和广泛座谈了解，区城中村改造存在的问题和瓶颈，主要表现在：
（一）政策变化快，改造工作受政策更新制约。一是政策明确坚决防止大拆大建。根据《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（*科〔*〕6*号）文件精神，《*市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》（*办〔*〕*号）文件明确：“老城区范围内严格控制大规模拆除，除违法建筑和经专业机构鉴定为危房且无修缮保留价值的建筑外，不大规模、成片集中拆除现状建筑 。”我区城中村规模大，全拆全改的模式不符合政策要求，不宜进行大面积拆除重建。二是*市现行政策缺乏适合我区实际的政策指引。目前*市现行的旧村庄更新改造模式为先核算改造成本，再按成本计算融资地块面积，一般在三旧图斑范围内安排安置区和融资区，实现经济平衡。此模式对于地价高、三旧图斑用地集中、处于房地产市场不断上涨时期的市中心城区范围内的城中村改造可以适用，而*区与中心城区的改造条件存在较大差异，主要表现为融资地价低、三旧图斑分散、拆迁补偿标准偏高等，*市现行政策对于我区面临的用地不足、土地整备难度大、改造成本高等现实问题形成制约，影响了我区旧村改造工作的推进。三是旧村改造程序复杂。现行政策旧村合作改造补偿标准低、需完善历史用地手续，有复建安置总量要求及在三旧图斑内进行融资的限制；需要经过征集村民的意愿、三旧图斑补录、数据调查、编制片区策划方案、编制城市更新单元规划、编制实施方案、完善历史用地手续等多个环节，程序复杂繁琐，项目推进难度大，时间跨度长。
（二）改造难度大，难以实现经济平衡。城中村整治和改造所需资金巨大，但我区城中村存在地价低、现状建设强度大、开发受限等问题，城中村改造难以实现经济平衡。一是土地价值未显现。旧村全面改造成本需要通过出让融资地块实现资金平衡，但*区的地价普遍较低（1万/平方），我区旧村改造所需融资建筑面积多，经济平衡难度大。二是储改联动未有效协调。我区大部分城中村在整村范围内，建新区域大部分土地被纳入政府储备用地或进行土地储备出让，剩余范围承担了整个更新单元的安置区、公建配套设施建设，改造范围用地紧张。三是改造建设难度大。我区城中村的现状建设强度较大，越是位于中心城区，建筑和人口越是密集，所需资金量大，改造难度大。三东村、莲塘村等城中村受省522电台限高影响，开发承载能力受到明显限制。城中村形成时间长，积弊较多，近几年由政府主导的城中村综合整治，投入的资金有限，只能选择重点问题进行局部改造，难以从根本上改善城中村的整体环境。
（三）房地产市场下行，导致“三旧”改造融资难。2020年以来，我国房地产市场环境处于下行期，极大程度影响了旧村庄全面改造项目的融资。一是融资地价下降进一步增加了旧村庄改造项目所需的融资建筑面积，需要政府补贴更多用地才能平衡改造成本。二是融资地价下降导致项目容积率增加，例如三东村项目最新片区策划方案中平均容积率已超过4。三是当前我国房地产开发企业面临融资难题，对于房地产市场销售信心不足，市场开发企业对于周期长、风险高的旧村庄全面改造更加信心不足。
（四）各方协调联动难，具体项目进展缓慢。一是部门协调联动少。城市更新工作涉及面广、情况复杂，我区城中村改造工作由区住房城乡建设局牵头，但城中村改造工作涉及规划国土政策多，政策性十分强，必须依赖多部门协调联动才能得以顺利推进。当前区各部门之间缺少强有力的沟通协调配合机制，各自为政，工作联动少。二是企业介入前期决策，审批时间拉长。三东村是我区第一个整村改造的城中村更新项目，按照*市政策，该项目在数据调查之后引入合作企业。在后续片区策划方案、更新单元规划编制过程中，合作企业倒逼规划，形成实施主体与政府互相拉锯的局面，导致片区策划方案审批难度增加，审批时间拉长。三是国有用地权属人改造意愿不高。三东村全面改造项目需要整合周边国有权属用地，实施成片连片改造。但国有用地权属人认为补偿标准太低，不愿纳入改造，影响片区整体改造提升。
三、关于推动我区城中村改造的对策建议
（一）加强沟通协调，坚持规划引领。顺应城市发展规律，高起点规划城市，充分发挥城市规划在城中村改造中的引领作用，高起点、高标准编制城中村改造规划，才能系统推进城中村改造高质量发展。一是加强对上协调。在城市更新中，国土空间规划从重视中心城区、城市新区规划建设，已向兼顾城中村的规划建设转变。为确保*区在*市的城市更新规划中，多出利于我区的政策文件，区相关职能部门应加强与市局相关职能部门的沟通协调，确保市局在制定*市的整体城市规划时，相关政策对我区的城市更新改造更具指导性，可操作性，确保我区在推进城中村改造时，有法可依，依法办事。如争取*市允许我区旧村庄更新改造项目，由*区政府结合农民集体所有土地征收补偿办法有关补偿安置原则、标准，经论证后纳入项目改造成本。充许改变引入合作企业后编制更新单元规划的做法，先完成片区策划方案和城市更新单元规划编制，取得批复后再引入合作企业，避免开发商介入规划编制，倒逼规划。允许在城中村全面改造项目中，农民住宅按照部分住宅用途、部分非住宅用途形式进行复建安置，避免村民复建住宅供应量过大，与住房租赁市场需求不符，影响改造后收益，破解传统模式下用地不足问题。二是加强横向协调。城中村的改造规划是系统性工程，需区各职能部门与镇（街）加强统筹协调，做到科学制定改造方案，使方案能充分改善居民人居环境，提高居民生活幸福指数，成为居民乐于接受的方案。三是优选规划方案。改造规划应研究各城中村的主要特征，优选改造方案，做到“一村一方案”，实施差异化的更新策略。从当前的改造来看，主要有三种规划方案，在规划中，可结合城中村的具体实际，优选改造规划方案。综合整治方案：对于居住环境较好，基本能够适合中低层次居住需求，对城市整体发展影响相对较小，但内部基础设施、居住生活环境较差的城中村，采取环境改善等综合整治措施，对有一定影响的局部地区进行改建，充实用地功能，使城中村建设面貌、居住环境和城市社区逐步融合。对于现状人口密度过高、基础设施负荷基本饱和的城中村，重点控制人口和住宅规模，改善人口结构和用地功能结构，完善基础设施，改善人居环境。拆除重建方案：对城市环境和基础设施承载力较大、土地价值较高，在居住环境、空间形态和市政配套方面均已不符合城市发展要求的城中村所在地区，且建筑质量差、居住环境十分恶劣的城中村，在征得村民同意的前提下整体拆建，促进城中村社会组织形态等各方面的彻底改变，实现土地资源利用价值的最大化。异地重建方案：对于与城市规划功能布局存在严重冲突的实施异地重建。
（二）创新城中村改造模式，推进城市更新发展。鉴于*市缺乏适合我区实际的旧村全面改造政策供给，旧村全面改造程序繁杂，改造平衡难度大等问题，站在*未来发展全局高度，直面城中村用地碎片化低效化问题，积极利用城乡融合发展试点、北增长极等试验平台，探索政府主导为主，市场参与为辅的改造模式，推动城中村改造高质量发展。一是创新城中村全面改造模式。借鉴我国其他地区的旧村庄全面改造做法，可从以下四个方向进行探索：“做地+收储”模式。参考浙江杭州，由市、区国企在政府指导下做地（即土地前期开发整理），通过多渠道筹集资金，整理完成后再由政府实施收储和出让。整村统筹土地整备模式。参考深圳市，组建区城市更新与土地整备局，加强新增用地与存量用地的统筹，探索城中村改造土地整备路径。按照实际支出核算成本并供地模式。即旧村庄全面改造项目在引入合作企业后，由合作企业实施拆迁和复建安置，负责落实改造资金，每年由政府审计其投入的改造成本，再按照每年投入成本确定协议出让给该企业的融资地块规模。这种模式现需*市出台政策支持。毛地出让模式。房地产企业取得毛地直接进行一二级联动开发，由房地产企业进行拆迁安置和土地一级整理工作，有利于减少财政资金压力，这种模式*市目前政策尚不明确。二是探索城中村微改造模式。借鉴深圳市水围村、*市白云区大源村等改造经验，积极探索旧村庄微改造模式，充分发挥微改造投资少、见效快的优点，避免大量的城中村全面改造规模冲击土地供应，给城市基础设施造成巨大压力。可从以下几个方面进行探索：村级工业园收储改造捆绑旧村庄综合整治模式（白云区大源村），引入国有企业开展城中村微改造；人才公寓模式（深圳市水围村）；村民协商治理模式，城中村微改造不改变集体产权，采用协商治理理念，变政府包办为与村民协商治理的模式推进改造工作。
（三）多渠道筹集资金，解决改造资金短缺问题。探索设立城中村改造专项资金封闭运作，城中村项目税收、土地出让金同级留成部分归入专项资金用作下年度改造资金来源。加强对城中村改造规划调查研究、相关市政基础设施和公共服务设施建设等方面的财政资金投入，补助社会价值高但收益低的城中村改造项目，扶持综合整治类改造项目。鼓励和吸引社会资金投入城中村改造，多方筹措资金。
（四）提高购房需求，提振信心助力旧城改造。针对住房需求端出台相关鼓励政策措施，增强市场信心，促进房地产市场平稳健康发展，为城中村改造提供充足的市场空间。如降低购房门槛，探索首套房比例下调到20%、还贷按双月结算等创新方式，减轻购房者资金压力，更好满足刚需和改善性需求，提高购房者积极性。
（五）明确责任分工，健全考核机制。成立*区城中村改造领导小组，统筹与各部门的协调配合，细化城中村改造职责分工和工作流程，对各有关部门的工作职责、目标任务、办理时限等进行量化细化、实施考核，以硬性考核督促各相关部门加大对城中村改造工作的支持力度。在城中村产业规划、规划管理、土地管理等方面实现业务深度对接和信息共享，营造城中村改造强大合力，确保城中村改造工作取得实效。
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